日本公布第5次能源基本計畫，加強實現2030年度目標的措施，並提出2050年能源轉型和脫碳化的方向
摘要
(一) 日本內閣於2018年7月3日通過「第5次能源基本計畫」(簡稱新計畫)，基於國內外能源情勢變化，揭示中長期2030年和2050年的新能源政策方針[1]。新計畫的概要說明，如圖1所示，內容架構參考[2]。
圖1、日本「第5次能源基本計畫」之概要[3]
(二) 2030年的政策方針：為實現溫室氣體減量26%(相較於2013年度)的目標，並未改變2015年所決定的電源結構目標(2030年度再生能源22～24%、核能20～22%、火力發電56%)，但將進一步加強實現目標的努力，如下[4]：
- 再生能源：主力電源化，將致力於低成本化、克服電力系統的「系統限制」、確保足夠的「調整力(調度容量)」以因應變動性太陽光電等之不穩定輸出。
- 核能：盡可能降低依賴度的方針下，將採取安全最優先下重啟運轉和使用過核燃料對策等必要措施。
- 化石燃料：促進日本企業的自主開發，致力於有效利用高效率火力發電，加強對災害風險的因應等。
- 節能：實施「省能源法」和支援措施，進行徹底的節能。
(三) 2050年的政策方針：實現脫碳化的能源情境。隨著「巴黎協定」生效後，全球脫碳化的發展趨勢(包括各國脫碳化技術間的競爭正在加劇、技術變革正增加地緣政治的風險、國家間和企業間的能源競爭正全面展開等)，以及為實現「2050年溫室氣體減量80%」(尚未設定基準年度)的高目標，新計畫揭示能源轉型和脫碳化的挑戰，並將追求各種能源選擇方案的可能性。關於各種能源的主要方向如下：
- 再生能源：目標是成為經濟自立和「脫碳化」的主力電源。
- 核能：實用階段「脫碳化」的選擇之一，但必須先恢復社會的信任。將著手加強人才、技術及產業基礎，尋求具有優良安全性、經濟性、機動性的核反應爐，並解決後端核廢料處置的技術開發。
- 化石燃料：能源轉型過渡期的主力能源，將加強資源外交。另一方面，火力發電改用天然氣，淘汰低效率的燃煤發電。
- 其他：將透過各領域的技術創新來促進節能、進行氫能和蓄電池等脫碳化技術開發、建構分散式能源系統等。
(四) 到2050年，預期技術創新可能會發生重大變化，但存在不確定性。在這種情況下，設定各別能源的數值目標，或採用單一情境的方法，可能無法應對情勢的不斷變化。因此，新計畫並未提出2050年的數值目標，而是將採用野心的複線情境、追求所有可能選擇的方針，並依據最新的資訊和技術動向進行科學的審查，決定要投入的重點。
(五) 最後，為推動以上中長期的能源轉型和脫碳化目標，必須透過政府和民間的合作，克服投資的不足問題，展開國內能源政策、實現國際合作的能源外交、強化產業和能源基礎設施的再建構、建構資金循環機制等4層面的總體戰。
評析
(一) 依據2002年「能源政策基本法」之規定，日本政府應考量國內外能源情勢變化和能源政策實施情況，每隔3年檢討修訂「能源基本計畫」，作為能源政策推動的方針。第4次能源基本計畫於2014年4月修訂，隔3年後，日本經濟產業省的專家小組「基本政策分科會」從2017年8月開始檢討能源基本計畫的修訂，首次加入「能源情勢懇談會」提出的2050年「能源轉型的倡議」建議案後[5]，於2018年5月16日提出一份草案，經過30天(5月19日至6月17日)的民眾意見徵詢後(共收集1,710個意見)，最終於7月3日由日本內閣核定。(圖2)
圖2、日本「第5次能源基本計畫」之檢討架構[6]
(二) 各國能源政策主要追求「3 E（能源的穩定供應、經濟效率的提高、環境的適合）+ S（安全性）」的原則。然而，實際上很難只採用一種能源就可滿足「3E + S」。因此，許多國家均依據國內外能源情況，利用各種能源的組合，制定符合「3E + S」的能源政策。日本也不例外，甚至2050年提出更高度的「3E + S」，強調創新的安全、提高技術自給率、脫碳化、強化產業競爭力等。
(三) 在「第5次能源基本計畫」中，對於再生能源的主力電源化、核電的重啟運轉及核燃料的循環處理上，朝日新聞報導指出仍有以下推動上的課題[7]：
- 對於再生能源，首次提出「主力電源化」的概念，但主要的挑戰在於抑制國民負擔。日本自2012年開始引進固定價格躉購(FIT)制度，再生能源的比率從2010年度約9.5%(水力占7.3%)增加到2016年度約14.5%(水力占7.6%)，2030年度則要達到22~24%的目標。日本政府希望2030年度的總FIT躉購費用控制在3.7~ 4兆日元，但是預估2018年度將達到3.1兆日元，因此必須致力於低成本化的技術開發。外務省和一些自民黨議員要求提高再生能源的目標，但經產省並未有回應，抑制國民負擔應是主要因素。此外，日本的電力系統有容量的限制問題，大電力公司的輸配電線若沒有多餘的容量，將拒絕再生能源的併網申請，對於再生能源的主力電源化，也會是障礙之一。
- 核能發電仍定位為「重要的基載電源」(表1)，但要實現2030年度核電占比20～22%的目標，必須約有30部的核電機組運轉，這與現實間有很大的差距。日本目前使用中的核電機組有35部(註：福島第2核電廠4部機組於2018年6月決定廢爐)，在新的安全基準審查下，重啟運轉的核電機組只有9部。有17部核電機組（含建設中3部），將難以取得地方政府的同意，以及位於活斷層的問題。此外，新計畫未明文記載新建和更新核電機組的必要性。因此，依據目前的情況，要達成2030年度的核電目標將很困難。
- 在使用過核燃料的再處理上，有停滯不前的問題，包括「文殊」高速增殖反應爐於2016年底決定廢爐，接續的法國高速爐計畫則大幅縮減其輸出的規模。此外，日本的鈽數量已累計到約47噸，相當於6,000顆原子彈，在美國核不擴散的要求下，新計畫首次明文記載「努力削減持有量」。然而，使用鈽(plutonium)燃料的鈽熱(pluthermal)發電停滯不前，即使花費2.9兆日元完成的六所村再處理工廠也有營運的嚴格限制，將無法展示減少鈽的具體措施。
表1、日本核能政策的轉變[7]
| 政權 | 日期 | 核能政策的轉變 |
|---|---|---|
| 民主黨 | 2010年6月 |
第3次能源基本計畫 2030年度核電比率約5成 |
| 2011年3月 | 東日本大地震、福島核災 | |
| 2012年9月 |
革新的能源環境戰略 2030年代核電為零 運轉40年後廢爐、不新建核電廠 |
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| 自民黨 | 2012年12月 |
第4次能源基本計畫 核電為「重要的基載電」 未明文記載新建核電廠 推動核燃料循環、核電設備輸出 |
| 2014年4月 |
第4次能源基本計畫 核電為「重要的基載電」 |
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| 2015年7月 |
長期能源供需展望 2030年度電源結構目標：核能20~22%、 再生能源22~24%、LNG27%、 煤炭26%及石油3% |
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| 2016年11月 | 巴黎協定生效 | |
| 2016年7月 |
第5次能源基本計畫 核電為「重要的基載電」 2030年度核電比率20~22% 未明文記載新建核電廠 推動核燃料循環、核電設備輸出 再生能源之「主力電源化」 |
參考資料
[1] 新しいエネルギー基本計画が閣議決定されました，經濟產業省，2018/7/3。
[2] 日本提出第5次能源基本計畫綱要草案，未調整2030年度的電源結構目標，但將強化政策措施，並新增2050年能源轉型和脫碳化的挑戰與對應，能源知識庫，2018/4/27。
[3] 新しいエネルギー基本計画の概要，經濟產業省，2018/7/3。
[4] 新しくなった「エネルギー基本計画」、2050年に向けたエネルギー政策とは？經濟產業省 資源能源廳，2018/7/3。
[5] 日本能源情勢懇談會提出2050年能源轉型倡議建議案，能源知識庫，2018/5/31。
[6] 2030年エネルギーミックス実現へ向けた対応について～全体整理～，総合資源エネルギー調査会 基本政策分科会（第25回会合），2018/3/26。
[7] 原発推進維持、再エネ主力電源化も エネルギー基本計画，朝日新聞，2018/7/4。
[8] 日本基本政策分科會提出各能源領域的政策方向性，將再生能源定位為未來長期的主力電源，並建構次世代電力網，能源知識庫，2018/3/26。