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資料時間：2016/3/31
提供者 ： 張素美
中國大陸2017年啟動全國性的排放交易系統，對未來的碳市場及貿易的啟示，碳定價將不再只由OECD國家主導的政策
重點摘要
中國大陸將於2017年啟動全國性的排放交易系統(ETS)，此系統奠基於其10年來的排放交易經驗，包括早期參與京都議定書(Kyoto Protocol)的清潔發展機制(CDM)，以及近年推動的7個排放交易示範區。此全國性排放交易系統將全球溫室氣體(GHG)排放涵蓋的範圍從9%擴大到16%，系統將納入全國8個部門及18個次部門，這些部門每年使用了超過1萬噸的煤當量。
一旦啟動，中國大陸的ETS規模不僅超越目前的歐盟排放交易體系(EU ETS)，也超越目前所有的碳市場的總和，成為全球規模最大的總量管制系統，其管制總量約為40億噸，兩倍於EU ETS。
由於中國大陸也是全球最大的排放者，並在全球貿易扮演著關鍵的角色，此全國性排放交易的實施，除將帶給全球有關該國在氣候方面的努力及承諾等重要訊息外，對現有的碳市場的發展與合作均有值得關注的啟示。國際貿易及永續發展中心(International Center for Trade and Sustainable Development, ICTSD)在近期提出的China’s National Emissions Trading System-Implications for Carbon Markets and Trade報告中，進行了相關的分析，茲將其重點整理如下。
1. 對現有碳市場的啟示
(1) 在碳價方面，中國大陸當局可能決定對ETS設定價格的上、下限以保持其碳價的穩定，以及維持較其他交易系統低。不論其目的為何，短期來看，中國的碳價對現有的碳市場應是有正面影響的，因為碳價低可以降低排放密集及貿易曝險的產業及大型製造業者之間競爭的疑慮。對目前已有碳定價的轄區來說，要了解中國大陸的排放交易系統，以及其競爭對手要面對何種碳價是比較複雜的，這將引導目前已有ETS的轄區的企業重新思考有關碳洩漏及競爭力的問題。
(2) 在碳配額方面，中國大陸初期可能會分發免費配額，此舉可促使一些操作者開始設定相關的碳預算，及為參與配額拍賣預做準備。另外，中國大陸可參考EU ETS，對一些在“碳洩漏名單”上的企業採取特別配額規定以降低碳洩漏風險。到2020年後，中國大陸的拍賣程序已健全，則須思考與區域內其他排放交易系統的連結或加入聯合碳市場。而中國大陸在目前與之後，與其他國家在交易系統設計方面的合作與資訊分享，將有助於加快未來連結的過程。
2. 對沒有碳市場的國家的啟示：中國大陸的實施全國碳排放交易向其他大國釋放出一個強烈的訊號--“碳定價將不再只是一項由經濟合作暨發展組織(OECD)國家領導的政策”
(1) 日本：到2020年韓國和中國大陸的碳市場都已經到位，如此將給日本很大的政治壓力—制定一項全國施行的碳定價政策。
(2) 印度：一直以來，印度的學者與決策者對於開發中國家是否該對降低排放採取金融解決方案存在爭議，而中國大陸正是現實世界中第一個開發中國家實施全國碳定價的例子，此將引起印度對於“是否該像中國大陸一樣導入排放交易試行計畫”的討論。同時，印度的企業將希望了解中國大陸這個製造中心是如何對碳排放定價、以及多少的碳價對中國企業來說可以損益平衡。
(3) 俄羅斯：一旦中國大陸實施全國排放交易，則俄羅斯的兩個最大貿易夥伴(EU和中國)都採用了碳定價政策。俄羅斯的出口集團及企業原來就有邊境碳調整(Border Carbon Adjustments, BCAs)的風險，若中國排放交易系統開始運作，則在俄羅斯的貿易曝險產業當中將會產生必須採用單一碳價的壓力，但目前俄羅斯對國內發展碳市場並沒有很多的討論，此將引起這些產業對政府的疑慮，尤其是考慮到俄羅斯已設定在未來幾年將大量出口天然氣至中國大陸。
3. 對碳市場的合作及巴黎協議執行的啟示
(1) 中國大陸的ETS運作一段時期後將會尋求國際合作，以便強化其碳市場並降低碳洩漏的風險與競爭。國際碳市場的合作可採用與其他多國聯合的方式以獲得會員專屬的利益，如內部排放單位交易權。但若要參與這類聯合碳市場，必須中國大陸本身碳市場的設計可以和其他的系統充分協調才可。
(2) 巴黎協議對中國大陸和其他國家的碳市場運作是有益的，在巴黎協議第6條中透過鑑別各國對調適結果轉移的能力，對多邊碳市場合作提供了一個引子，此外，還包括了全球會計及減量追蹤等特殊的政策工具以便於未來各國能連接相關的碳定價政策。
(3) 聯合碳市場必須有可交易的單位才可有效運作，因為中國大陸採用的是以密集度為基礎的ETS，因此若中國大陸要加入，則必須限制其進出口交易的單位數量，或建立一個兌換率的機制。故早期中國大陸要與其他碳市場連結，對象應是他的主要貿易夥伴，或是參與一個較小的、但仍有良好經濟與貿易關係的區域性的聯合市場，如此將可降低“中國大陸的企業成為市場價格制定者或接受者”時所可能引起的風險。
評析
排放交易已成為目前全球許多國家政府樂於採用的碳定價政策工具。目前全球的排放交易系統已從2012年最初的5個增加到目前的17個。但目前的碳市場相較於10年前卻是不同，主要因為全球的氣候政策架構已從過去京都議定書的“由上而下”的方式，轉變成最近巴黎協議的“由下而上”的方式，是由政府自行設定國家(減量)目標水準(National Determined Contributions (NDCs))，並採用不同的、不一定是以市場為基礎的政策工具來達成。
中國大陸決定在2017年推動實施全國性排放交易制度，為了排放交易系統更有效的運作，以及最終促成其加入多邊的碳市場或聯合碳市場，ICTSD的報告中對中國大陸提出幾項建議：
1. 總量設定力求精確；
2. 管理方面應避免阻礙國家ETS效率的重複政策；
3. 須建立一個強力的遵行及實施制度，以降低整體GHG排放目標及加速碳排放達到高峰；
4. 在主要貿易夥伴均普遍採用及統一的碳定價制度之前，應避免碳洩漏的風險，以保護國內能源密集產業及貿易曝險部門，並隨時做好連結的準備；
5. 國家的ETS應允許碳配額及抵換權的現貨及期貨交易，因為可交易商品愈多，其流動性將愈大，若亦允許國外參與ETS，則中國大陸與第三方連結的可能性將大為增加。
中國大陸推動全國性ETS代表著該國氣候政策的新時代的開始。中國大陸將有很多機會從目前的碳市場的最佳作法(best practice)中獲益，並確保其ETS隨時準備好與其他市場連結；而中國大陸未來在排放交易方面的制度設計與政策方法，亦將對現有成熟的、以及正在開發中的市場提供新的見解和經驗。我國目前尚未到總量管制與交易階段，但本文提出之相關啟示與建議，值得國內的關注與參考。
參考文獻
[1] International Centre for Trade and Sustainable Development, China’s National Emissions Trading System: Implications for Carbon Markets and Trade, 2016.03.31.