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資料時間：2019/1/10
提供者 ： 謝雯凱
法國公布新一輪「能源多年度計畫」，核電占比減為50%的時程推遲10年
重點摘述
─法國總統與生態與團結轉型部長於2018年11月27日公布法國新的氣候與能源策略，即以第二輪能源多年度計畫(Programmation pluriannuelle de l’énergie, PPE)，與國家低碳策略(Stratégie nationale bas-carbone, SNBC)為主的國家能源政策方向[1]。第二輪能源多年度計畫確定未來10年能源部門的重點行動事項，也能回應對減碳、減少空汙、能源安全、避免油價波動影響購買力的需求。國家低碳策略此次依時程滾動修訂，確保法國能維持在2050年碳中和的路徑上。
─這兩份文件每5年檢討修訂，其中，能源多年度計畫自2017年年中起展開18個月、約30場會議的討論過程，涉及政府部門、利害關係人、民間團體與社區。2018年3-6月，法國國家公共辯論委員會亦針對此計畫進行公眾討論程序[2]。
─氣候與能源策略的重要內容如下，較詳細的項目請見附件[1] [3]：
1.以達成2017年《氣候法》2050年碳中和的減碳目標為由，將原先能源轉型法2025年核電占比要降到50%的目標，推延到2035年，亦即在2035年需關閉現有58座核電機組中的14座，但目前僅確認2座現役最老舊的核電機組於2020年春季停役[4]。
2.相較2012年，2028年將再生能源發電的裝置容量增加一倍，2030年再生能源發電量增加到整體電力的40%，高於能源轉型法所規定的32%。並承諾每年70-80億歐元的再生能源投資。
3.提高所有部門的能源效率，相較2012年，2028年將減少14%的最終能源消費，其中一個目標是每年翻新50萬個住宅，半數應為中低收入戶，並擴展既有的補助政策工具。
4.化石燃料初級消費量減少35%，2022年前關閉最後4座燃煤電廠，2023年將更換100萬台燃油鍋爐，另鼓勵供暖系統利用再生能源熱能。
圖1、法國2018~2035年各類能源的發電量[1]
表1、法國2018~2035年的電力來源結構[1]
| 2018 | 2023 | 2028 | 2030 | 2035 | |
|---|---|---|---|---|---|
| 再生能源 | 20% | 27% | 36% | 40% | 45% |
| 核能 | 73% | 67% | 59% | 55% | 50% |
| 化石燃料 | 8% | 6% | 5% | 5% | 5% |
─國家低碳策略修訂版內容於12月6日釋出於官方網站上，較以往新增2029-2033年度的第四期碳預算規劃，以及納入氣候法的碳中和目標後，繪製出各部門減碳路徑，對政府各公務部門具有約束力。[4]
註：LULUCF=土地利用、土地利用變化和森林(land use, land-use change and forestry)
圖2、法國2015-2033年碳預算規劃案部門別區分[3]
表2、法國第四期碳預算(2029-2033)溫室氣體減量比例 [3]
| 部門別 | 相較2015年 | 現行政策情境(AME) |
|---|---|---|
| 運輸 | -31 % | -24 % |
| 建築 | -53 % | -29 % |
| 農業/林業(不含LULUCF ) | -20 % | -14 % |
| 工業 | -35 % | -23 % |
| 能源生產 | -36 % | -44 % |
| 廢棄物 | -38 % | [-28 %] |
| 總計 (不含 LULUCF) | -35 % | [-25 %] |
| LULUCF | 2 % | -46 % |
表3、按現行政策情境推估2050年溫室氣體減量比例 [3]
| 部門別 | 相較2015年 | 現行政策情境(AME) |
|---|---|---|
| 運輸 | -97% | -97% |
| 建築 | -95% | -89 % |
| 農業/林業(不含LULUCF ) | -46 % | -40 % |
| 工業 | -81 % | -77 % |
| 能源生產 | -95 % | -96 % |
| 廢棄物 | -66% | [-37 %] |
| 總計 (不含 LULUCF) | -83 % | [-78 %] |
| LULUCF | 64 % | -38% |
─第一個碳預算期至2018年，依照目前趨勢推估(如下圖3)，排放量可能超過7,200萬公噸二氧化碳當量。正確數據將於2019年春季進行調整與計算[4]。
圖3、法國碳預算與排放趨勢對照[3]
─馬克宏總統於2018年11月27日同步設立高階氣候委員會(Haut Conseil pour le climat)，由13位專家成員組成，包括科學家、經濟學家、環保團體代表等，將在未來監督審議法國減碳進度是否符合巴黎氣候協定，並提供獨立觀點。[5]
─11月下旬法國黃背心運動(gilets jaunes)甫於全國各地興起，所抗議的議題涉及稅收、薪資等眾多面向，做為主要導火線的燃料稅議題，與《氣候法》、多年度能源計畫與國家低碳策略中徵收碳稅的方向有關。因此馬克宏總統當天也承諾將為能源與社會的轉型，舉行一場三個月的全國性大型諮詢。12月中宣布四個主題為：能源轉型、稅收、民主與公民身分，以及政府機關與公共服務。[6]
─總理愛德華‧菲利普(Édouard Philippe)於12月5日宣布燃料稅凍漲半年，爾後12月18日下議院則通過決議，凍漲至2022年，涉及能源消費稅(TICPE)，天然氣消費稅(TICGN)和煤炭消費稅(TICC) [7]。目前暫未再針對此次能源多年度計畫有進一步修改，待2019年全國性諮詢後再行討論。
評析：
─法國於2017年7月初發布氣候計畫(Plan Climat)，將減碳目標提升至2050年碳中和，同時亦確認加速再生能源、提高碳價格、2040年起停售汽柴油車與社會動員等政策方向。碳中和目標迫使法國政府檢討能源結構改善的速度，與此次能源多年度計畫的更動密切相關。
─針對核電占比降至50%的目標往後延遲，馬克宏總統表示，他當選總統的承諾並非要走向非核，而達到核電占比50%的最終目標不變。發布前法國電力公司EDF曾建議新建核電廠，但11月27日發布內容僅承諾，政府將與EDF討論2021年中之後的核電發展計畫，意謂將此決策留到馬克宏第一任總統任期結束後。法國綠色和平批評[8]，推遲到2035年前僅關閉14座機組，等於變相使這些核電廠延役，且為新核電廠提案敞開大門，可能阻擋再生能源達標的可能性。
─對照2017年度法國能源平衡表與歷年電力消費趨勢，可觀察到：
1.2016年的淨總發電量為531.3TWh，2017年為529.4TWh，就總發電量而言，自2013年最高值後，逐年緩步減少。就消費量而言，近三年均持平。
2.以核能為主要電力來源，2017年占總發電量71.6%，為近20多年來最低，主因為2017年有多部機組進行維修。[9]
3.2017年燃煤發電占總發電量僅為1.8%，38億度電，燃煤電廠於2022年前關閉之目標有可能達到。法國目前與未來的火力發電乃以燃氣發電為主。
4.2016年再生能源發電占全國的19.1%，因水情不佳影響水利力發電，2017年減少到18.1%。
─EDF的核電廠將在2020年之後陸續除役，但該公司也是法國最大的再生能源開發商，因此也是此政策最大受益者。
圖3、法國歷年電力總消費量趨勢[9]
圖4、法國歷年各發電來源佔占比[10]
─此次黃背心運動針對的燃料稅近年上漲幅度，主要是反應國際油價，燃料稅亦非此次多年度能源計畫之重點內容。法國政府在11月底對此政策討論與發布時，因為多次重申於燃料稅中徵收碳稅的態度，反而再次造成部分民眾不滿。除了宣布燃料稅凍漲以穩定民心，目前政府態度傾向透過大型諮詢了解社會需求，再行調整相關內容。
─由於法國政府了解黃背心運動不單僅針對燃料稅，而是民眾多種社會公平相關的議題，馬克宏總統於12月中針對黃背心運動提出的對策，遂為提高最低工資、為退休者減免社福稅收等社福手段。2019年啟動的大型諮詢，也因同時觸及年金福利改革、移民等其他高度爭議問題，可能使能源議題更加複雜化。
參考資料
[1]Présentation de la stratégie française pour l’énergie et le climate, Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2018/11/27.
[3]La France publie son projet de Stratégie nationale bas-carbone (SNBC), Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2018/12/6.
[4]Programmation pluriannuelle de l’énergie: quelle ambition ? 2018/11/28.
[5]Création du Haut Conseil pour le climat, France Stratégie (總理辦公室), 2018/11/27.
[7]« Gilets jaunes » : le gouvernement annule, puis rétablit, les mesures annoncées en novembre, Le Monde, 2018/12/18.
[8]Énergie et climat: le changement, c’est plus tard, Greenpeace France, 2018/11/30.
[10]法國歷年電力平衡資料
[11]能源轉型稅收抵減CITE─2年以上房屋進行節能改善可獲得支出成本30%以內的抵稅，抵免資格因申請者身分而有差異。
[12]法國國會通過「邁向綠色成長之能源轉型法」，能源知識庫，2016/4/6。
[13]從「黃背心運動」看能源稅與社會公平，低碳生活部落格，2018/12/12。
※ 附件一：法國2023年的氣候與能源策略面貌將是 [1]
1.250萬戶住宅改善(節能改善與高效能節能改善)；
2.將1萬個煤炭加熱器(占現存的半數)與100萬台燃油鍋爐(占現存1/3)汰換為更具效率的加熱方式；
3.950萬戶以木質燃料供暖的家庭採以更具能效的設備；
4.340萬戶連接區域供熱網絡；
5.120萬電力小客車上路(可充電的電力與混合動力車)與10萬個公共充電站；
6.100萬法國民眾汰換車輛可獲得財務協助；
7.所有燃煤電廠關閉；
8.2座核電機組停止(Fessenheim電廠)；
9.6.5~10萬處太陽光電自發自用場址；
10.2023年溫室氣體排放量較2015年降低15%。
※ 附件二：法國氣候與能源策略的20個方向─第二次能源多年度計畫與國家低碳策略摘要 [1]
1.能源生產
-2022年關閉最後一座燃煤電廠，不再核發化石燃料電廠新建計畫。
-2028年再生能源發電裝置容量倍增(相對2015年)，每年啟動10個招標案。
-2035年核電占電力結構中的比例降至50%，意謂14座核電機組關閉，其中包括Fessenheim核電廠2部機組再在2020年春季關閉，2030年前再另外關閉4-6部。
-持續研究能長期確保供應安全的選項，包括建造新核電機組的選項。
-假設成本快速下降，再生能源熱源增加40%~59%，並提高再生能源氣體在燃氣占比達10%。
2.建築
-大幅提高供暖系統效率，減少其能源消費與排放，目標為2023年汰換100萬台燃油鍋爐。
-每年進行50萬戶住家的節能改善，其中半數為低收入戶。能源轉型稅收抵減(Crédit d'impôt pour la transition énergétique, CITE)資格擴及房東，對低收入戶而言，補助移到國家住房機構負擔。[11]
3.運輸
-減少車輛的化石燃料消費，並調整基礎設施，以實現2040年100%銷售零排放小客車。
-提高車輛的能效性能，2030年新的燃料車油耗標準大舉提高至4L/ 100km。
-汰換為低排放車輛的5年期轉換獎金(prime à la conversion)將增為100萬名受惠人，促進電動車普及化，達到2028年480萬輛電動車上路。
4.農業
-藉由發展生態農業，農林業和精準農業(Agriculture de précision)減少農業部門的溫室氣體排放，同時改變農作方式、減少人工鋪面來增加土壤碳匯。
-發展生物經濟，為法國經濟提供低碳排的能源和材料。
-藉由新頒布的營養建議與減少食物的浪費，促使飲食需求轉移為更高品質的產品，並發展有機農業。
5.工業
-藉由供暖基金(Fonds Chaleur)這項政策工具，幫助企業擺脫煤炭和燃料油，並以再生能源替代，以達到再生能源供熱達38%的目標。
-強化減少剩餘排放量、低碳製程，與推廣產品生態設計的技術研究與開發。
-加強技術研究和開發，以減少殘餘排放，低碳製造過程和推廣產品生態設計。
-設計誘因機制促進循環經濟，並管控能源與材料之需求，優先將無碳的能源納入考量。
6.廢棄物
-促進消費端的循環經濟，強化二手物品和維修的管道。
-防止生產者的源頭浪費，藉以降低廢棄物量；藉由發展廢棄物價值化 (能源與材料)並增加處理部門的效率，來推廣循環經濟與產品再利用、改善廢棄物蒐集與管理。
7.森林與碳匯
-透過積極與永續管理，維持並強化林木部門的碳匯與儲存，且顧及森林的氣候變遷調適。
-藉由活化森林產業，朝著長期利用並發展廢棄端產品的回收與能源再生，使木製品的替代效益與碳儲存最大化。
※ 附件三：法國第二次能源多年度計畫主要目標[1]
1.目標一：減少能源消費：建築能效改善並整合再生能源、高效能的低碳工業，以及邁向零排放的交通運輸
2.目標二：汰除化石燃料：減少煤炭、燃料的消費
3.目標三：藉由發展再生能源與減少核電機組，增加能源結構多樣性；推廣再生能源電力、再生能源熱能、發展生質燃料等
4.目標四：控制能源價格，保持企業競爭力、增進就業與創新；減少燃料貧窮，確保能源價格的競爭力