能源知識庫

重點摘述

(一) 2019年10月25日，英國天然氣與電力市場辦公室(Office of Gas and Electricity Market, Ofgem)發布「2025消費者脆弱度策略」(Consumer Vulnerability Strategy 2025, CVS2025)，提出未來五年保護天然氣及電力脆弱消費者的主要策略方針與追蹤落實政策方向。[1]

(二)CVS2025草案於2019年6月13日發布，並至8月8日間(共57天期)，開放社會大眾提交書面意見，亦於卡地夫(Cardiff)、格拉斯哥(Glasgow)及倫敦舉辦說明會，並拜訪學術及各相關領域專家諮詢意見。最後總共收到62則書面意見，根據諮詢結果，由於絕大多數的意見認同目前策略方向，故CVS草案與定稿僅有字句微調，無重大差異。[2]

(三)策略中對脆弱消費者的定義，是當一名消費者因其自身狀況和特質在市場中處於以下一或兩種情況：[3]

1. 相較於一般國民消費者，明顯缺乏保護和代表其自身利益的能力；

2. 相較於一般國民消費者，明顯更易遭受損害，或該損害對其傷害更巨大。

(四)策略聚焦於五大面向，如下簡要說明：[3]

1. 增進對脆弱族群的辨識和智慧利用數據：英國人力結構老年化，18.3%的人口超過65歲，2038年將達到24.2%；此外約1/5的人口(1,330萬)為身心障礙者，包括49%行動不便、37%缺乏耐力、呼吸困難和過勞、26%熟練度問題(dexterity issue)、以及25%心理健康問題；預測指出2025年將有超過100萬人罹患癡呆症。策略針對的問題與解決方向如下：

(1) 脆弱消費者情況掌握度不夠：Ofgem將要求能源公司盡快提供消費者需要的支援服務，定期維護和主動更新消費者數據。

(2) 消費者並未有病識感，沒有意識到需要額外的支援：Ofgem希望看到確實有改善消費者自我情況認知的實績，例如製作可方便取得和理解案例手冊。

(3) 智慧數據沒被有效利用：Ofgem希望在各公司部門可以更佳的利用數據，以利更周全、有目標的協助脆弱消費者。

2. 支持繳費困難的民眾：根據Ofgem消費者調查發現，較脆弱的族群因為較少參與市場活動，而因此支付比標準費率更高的費率，詳圖1，超過65歲、身心障礙者以及家庭收入低較低者，皆明顯較沒有參與市場活動，不了解市場動態。

圖 1、Ofgem參與度調查，不同消費者族群分群參與程度[3]

此外，持續降低能源貧窮亦是主要目標。策略針對的問題與解決方向如下：

(1) 給予最脆弱族群現在和未來價格保護：目前透過費率上限法案以及競爭及市場監管單位(Competition and Markets Authority)在電力供應商的執業證照，均有處理費率問題，Ofgem希望消費者能取得可負擔的能源。

(2) 過多消費者自主切斷與其能源供應商的連線：切斷連線的原因包括扣款額度不足預付電表切斷供氣電，以及用戶為了撙節用量自主切斷，然而電表蒐集的資訊有更多重要的用途，如提升能源使用和定價分析，用戶自主切斷將造成影響。Ofgem希望降低自主切斷電表的用戶數和因切斷電表可能造成的其他風險。

(3) 負債的用戶取得的方案條件較差：Ofgem希望有付款困難的消費者，供應商可以主動提供協助，如被轉換至可負擔的付款規畫，期待更多的消費者可以在能源負債上面結清，整體的負債程度可以降低。

(4) 無天然氣管線消費者缺乏可負擔的供暖能源：Ofgem希望提供新的天然氣管線給目前無管線的能源貧窮用戶，並且確保有亟需的民眾可以獲得可負擔的供暖。

3. 投入資源強化針對脆弱族群的客戶服務：優良的客戶服務可以直接提升參與和建立信任，但依據不同對象族群(如心理障礙者、身體障礙者、年齡分群、低收入者)，客服的管道需特別注意差異。

(1) 並非所有的公司在辨識脆弱族群及妥善服務都有提供充分的協助：Ofgem希望各公司有致力於辨識和支持脆弱族群的文化，也希望產業有不同的系統來提供其客戶需要的服務和管道。

(2) 小型供應商和新進場公司對脆弱族群的理解不夠：Ofgem希望新進場公司可以提供針對脆弱族群的相關服務。

(3) 並非所有在優先服務註冊(Priority Services Register，如客服管道、電表數據有被經常讀取、注意)者都獲得適當的支持：Ofgem希望脆弱消費者可以被註記在相關服務的清單內，並且獲得穩定高品質的服務。

(4) 需要額外協助的用戶可能由於對各家供應商的費率方案資訊不足，不願意更換費率：Ofgem希望可以讓資訊更易懂且有效傳達給消費者。

4. 鼓勵正面和具包容性的創新：創新具有諸多好處，然而在創新的過程中，可能對脆弱族群加諸更高的門檻，如對消費者能夠參與市場的能力預期越來越高。策略針對的問題與解決方向如下：

(1) 脆弱消費者可能無法受益於創新產品：Ofgem希望所有的消費者(特別脆弱族群)都能取得可負擔的能源和適當的服務，而生產出來的商品與服務的設計可以滿足廣泛的消費者需求。

(2) 社會創新的數量很有限：Ofgem希望供應者和輸配業者可以開發示範改善脆弱消費者的具體創新成果。

5. 建立跨部門夥伴關係以共同解決各式問題：

(1) 在不同監管市場中辨識出雷同的狀況：例如在能源市場中負債的用戶，可能在其他市場也同樣有負債問題，Ofgem希望可以在更跨市場的平台上更全面了解脆弱消費者的情況，並且共同合作解決問題。

(2) 維繫與消費者組織深耕的夥伴關係：Ofgem希望更進一步跟第三部門交換資訊，相關組織有能力協助設定更精準的目標和行動方案，並且能夠與能源消費者直接溝通。

(3) 更清晰的定義Ofgem的角色和政府其他部門的權責分工合作：如國家審計辦公室(National Audit Office, NAO)2019年發布「制訂保護消費者於電廠、溝通和財務服務市場的規範」[4]報告，英國政府商業、能源及產業策略部(BEIS)2018年發布「消費者市場現代化-消費者綠皮書」[5]、BEIS 2020年將更新「英格蘭能源貧窮策略」。

(五) 策略第一年(2020年)將聚焦於如下目標：[3]

1. 建立分析架構，以持續追蹤特定脆弱消費者族群的效果，得以更有目標並量身設計減少脆弱族群的風險。

　　依據嚴謹詳細的家戶調查結果將英國消費者區分為12個分群追蹤，並更新2013年建立的分群，以更符合社會結構。此外，將強化消費者分群分析架構的規格化，以長期追蹤消費者風險。

2. 加強對自行切斷與預付電表連線的脆弱消費者相關保護措施。

　　為改善自行切斷連線的用戶使用能源情況，及近年供應廠商回傳的資料比對整體資料有不一致的情形，策略第一年將特別加強這部分之調查，並預計於2020年初針對調查結果和未來對應方案展開公眾諮詢。

3. 落實執行未來能源零售市場提案諮詢。

　　依據2018年費率上限法案(Tariff Cap Act)，英國實施費率上限措施將於2023年結束，在此期間內，Ofgem依法應定期調查檢視國內消費者是否有高收費率的情形，特別是脆弱消費者，並研擬因應未來朝能源零售市場所可能面臨的困難與解決方法，該調查已經於2019年7月完成公眾諮詢，目前正審視細節內容。

4. 考慮將「付款能力」納入策略指引，作為改善付款有困難消費者的指標目標。

　　2010年推出「付款能力」(Ability to Pay)原則，要求供應商在評估消費者付款能力時，特別注意是否有實際或可能付款困難的用戶，然而實際上發現許多供應商設計費率方案、控管付款管道以及確保用戶了解費率契約時並沒有周全考慮消費者的付款能力。用戶可能因此簽訂高於付款能力的費率，而致使用戶切斷與電表的連線。將提案該原則應納入供應商證照中。

5. 提案要求天然氣輸配公司納入脆弱度原則，比照當前對天然氣和電力供應商要求的義務。

　　在下一期的配氣網絡公司收費規管RIIO-GD2，將於證照中要求天然氣輸配商將脆弱消費者的情境納入考量，並於2023年通過實施。目的在確保脆弱族群獲得最少需求程度的供氣保障，相關細節包括確保相關方案顧及脆弱者情況、不損及基本權益等，具體做法如與社福團體合作。目前Ofgem正針對價格控制和能源系統轉型過程中弱勢保護的提案進行諮詢。

評析

(一)脆弱消費者在Ofgem的策略中，定義廣泛，從收支條件、教育水準、年齡結構乃至身心障礙等，詳圖2。為了更全面思考與改善消費者使用天然氣與電力的條件，故研擬提出本份策略，搭配BEIS及NAO的相關政策與規範以達到實質的改善。

圖 2、英國脆弱消費者社會與經濟特徵[3]

(二)Ofgem更新策略的背景，包括能源部門正經歷轉型階段，包括數位化、去碳以及去中央化，市場機制與相關規範快速改變，改變的過程中相關新規制對於脆弱消費者瞭解不夠，而容易使弱勢更為弱勢或創造新的弱勢族群；此外，英國政府宣布2050年碳中和的目標，考驗在永續發展和權衡當代與未來世代消費者的利益增減應變處理能力；脆弱、弱勢族群參與的門檻也隨政策、科技發展而快速變化，稍有掌握不慎，將可能造成直接或間接傷害。

(三)除了英國以外，西班牙亦有制定國家政策解決能源貧窮問題，歐盟、南韓、蘇格蘭則將能源貧窮和弱勢族群納入國家長期策略規畫中 [6]。地方城市透過公眾諮詢、制定氣候計畫等亦有考量相關族群利益，如義大利米蘭市、法國巴黎、西班牙卡地斯等 [7]。

(四)我國針對能源貧窮方面亦提出一些相關優惠費率與措施，如住宅方面包括修繕住宅貸款利息及簡易修繕住宅費用補貼、能源補助優惠包括維生設備電費補助、社福相關機構用電優惠費率、軍眷家屬電費優惠、中油低收入戶燃料補助辦法等，以及交通運輸方面如低收入戶就學交通津貼、復康巴士優惠等[8]。

參考資料

[1] Ofgem, Consumer Vulnerability Strategy, 2019/10/25.

[2] Ofgem, CVS 2025 Consultation responses summary, 2019/10/25.

[3] Ofgem press release, Consumer Vulnerability Strategy 2025, 2019/10/25.

[4] NAO, Regulating to protect consumers: Utilities, communications and financial services markets, 2019/3/20.

[5] BEIS, Modernising consumer markets: green paper, 2019/7/18.

[6] 經濟部能源局、工研院綠能所，能源知識庫。

[7] 經濟部能源局、工研院綠能所，地方能源治理分享平台。

[8] 謝雯凱，2017/12/20，能源貧窮對策初步盤點。