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資料時間:2020/2/7     提供者 : 張素美  
 

COP25中各國同意根據巴黎協定第6條建立新的全球碳交易體系,但實際運作規則均未達共識


重點摘要

聯合國年度氣候峰會(COP25)於2019年12月15日在馬德里結束。各國未能就許多希望取得的成果達成共識,包括建立全球碳交易體系的規則以及向面臨氣候變化影響的國家提供新資金的體系。

本次會談的頭條成果應該是管理新的全球碳市場的一系列新規則。全球碳市場是根據「巴黎協定」建立的。根據「巴黎協定」第6條,各國同意建立新的全球碳市場體系,以幫助各國以較低的成本使經濟脫碳。其規則的制定是所謂的巴黎“ 規則手冊(rulebook) ” 的最後一部分,這是有關巴黎協定將如何實際運作的細節。根據規劃的時間表,各國應該在去(2018)年就這些規則達成一致,但是這個問題被推遲到了今(2019)年的會談中。

在今年締約方會議第25屆會議(COP25)上,各國曾嘗試但並未能同意管理該機制的規則,最後則以兩段總結了規劃在2020年繼續進行的會談。這代表今年談判的草案內文是未來會談的基礎,各國將不必從頭開始。但是,這些內文均未達成共識。

1. 重複計算(Double counting):「巴黎協定」明確規定,一個國家經由抵換出售減排量給另一國家並不能將這些減排量計入自己的氣候目標。儘管幾乎所有國家都同意這一點,但只有少數幾個國家(最著名的是巴西)繼續爭辯說,最初並不需要這種所謂的“相對應的調整”。

2. 京都結轉額度(Kyoto carryover credits):1997年建立的「京都議定書」的清潔發展機制(CDM),在「巴黎協定」第6條之下,從2020年開始,將由永續發展機制(SDM)取代[2]。新系統將允許在一個開放的碳市場上交易減排額度。包括澳大利亞,巴西和印度在內的一些國家希望能夠在新系統中使用未使用的舊CDM的信用額度。澳大利亞公開計劃使用清潔發展機制信貸來實現其減排目標。

3. 總體減緩(Overall mitigation):「巴黎協定」文本呼籲新的碳市場實現「全球減排的全面減緩」。這實質上意味著它必須產生更多的減排量,而不僅僅是抵消它們。當前關於此的文本草案說,應自動取消市場上轉移的至少2%的信用份額,以實現總體減緩。

4. 調適(資金)占比(Adaptation share):各國已經同意將通過國際碳市場轉移的一部分資金用於調適項目。在清潔發展機制中,市場上2%的額度用於調適基金的融資。這被視為脆弱國家調適項目的關鍵資金來源,這些國家獲得的資金往往少於緩解項目。

5. 社會和環境保障(Social and environmental safeguards):原住民和人權團體一直呼籲建立新機制,以確保其資助的項目不會對當地社區造成傷害。他們推動制定新的碳市場規則,要求項目尊重人權,確保原住民和其他弱勢群體,與當地社區進行有意義的協商,並為出現問題的項目建立獨立的申訴計畫。

由於澳大利亞和巴西繼續推動建立有漏洞的系統,該系統允許對減排量進行最初的重複計算以及對京都時代的信用進行交易。但是其他國家表示,這將破壞整個市場。因此,以哥斯達黎加為首的31個國家簽署了「聖荷西原則(San Jose Principles)」,這是確保全球碳市場完整性的一系列最低標準。

聖荷西原則:在締約方會議之前,許多與會者對實現第6條的有力和雄心勃勃的成果所需的條件表示了共同的期望。他們認為,巴黎協定的執行必須堅定地以現有的最佳做法為基礎。隨著「京都議定書」第二承諾期的臨近,迫切需要澄清未來的國際框架,以市場為基礎來實現國際氣候目標。與會者表示支持締約方會議主席國,並與其他各方一起在馬德里取得雄心勃勃的成果,以通過至少第6條規則手冊實現以下原則:

1. 確保環境完整性並實現最大程度的減排雄心

2. 提供總體減排,超越零和抵消方法,以加速全球溫室氣體減排

3. 禁止使用2020年前的碳權單位,「京都議定書」的單位和配額,以及其他潛在會減損「巴黎協定」和其他國際目標的方式

4. 確保避免重複計算,並確保為實現國際氣候目標而使用碳市場的所有行為都應進行相應的調整。

5. 避免鎖定與實現「巴黎協定」的長期溫度目標不符的排放、技術或碳密集型作法的水準。

6. 應用分配方法和基準方法來支持國內NDC的實現並有助於實現「巴黎協定」的長期目標

7. 在排放和清除的報告和核算中使用二氧化碳當量,充分應用透明性、準確性、一致性、可比較性和完整性的原則

8. 使用集中和公開可及的基礎設施和系統來收集、追蹤和共享可靠而透明的會計的資訊

9.  確保激勵進步並支持所有締約方朝著整個經濟體的排放目標邁進

10. 為特別容易受到氣候變遷不利影響的發展中締約方國家使用的可量化和可預測的財務資源作出貢獻,以支付調適成本

11. 認識到進行能力建設的重要性,以使締約方能夠根據第6條盡可能廣泛地參與


評析

在今年COP25的會談中,一個主要絆腳石正在商定根據「巴黎協定」第六條建立的「以市場機制為基礎」的規則。儘管可以採用許多基於市場的措施來應對氣候變化,包括徵收碳稅,但「巴黎協定」下建立的機制以“使用國際轉移的緩解結果”為中心,也稱為碳交易。簡言之,碳交易是,如果在一國的國內實現減排目標的成本很高,則可以在國外採取成本更低的減排措施,然後將在國外避免的排放量計入實現該國的國內目標。並非所有國家都將使用此作法。例如,目前芬蘭和英國已表示不會使用它們來達到其淨零目標。另一方面,挪威和加拿大將會。「巴黎協定」力求建立一套共同的規則來管理這些交易,並確保它們導致全球減排。

本年度會談中針對未來全球碳市場運作管理有較大爭議的新規則會談的結果:

1.重複計算:最新的內文草案試圖達成妥協,提到最終將不允許重複計算,但為此則引入了一個尚未定義的“退出”期限。

2.京都額度結轉:許多國家擔心,允許CDM結轉可能會以不代表實際減排量的廉價額度充斥市場,從而損害整個系統的完整性。這是因為CDM代表的是在2020年(「巴黎協定」正式開始的那一年)之前完成的減排量,並且對於許多CDM註冊項目是否推動了實際減排量存在嚴重的疑問。在會談中,對此幾乎沒有共識。文本草案提出,可以在2025年前將京都時代的額度與氣候承諾相抵觸,許多國家認為這是不可接受的。其餘大部分內容仍然含糊不清。

3.總體減緩:真正的爭議在於是否應將類似規則適用於直接在兩個國家之間而不是透過全球市場進行的交易。「巴黎協定」並沒有明確要求這些類型的交易需達成總體減緩。一些更積極的談判集團認為,如果對碳市場和雙邊貿易都沒有類似的規定,該體系將被扭曲而有利於雙邊貿易。目前的草案『強烈建議』根據市場機制中確定的任何數額來自願取消這些雙邊抵換,雖然它沒有說明要如何運作。

4.調適資金占比:已經為新的全球碳市場建立了類似的設置,但是各國尚未決定多少,可以選擇收益的2%(通常由先進國家支持),5%(由發展中國家支持)等等。最新草案將其設置為2%,儘管在未來的談判中可能會改變。真正的爭議仍然在於是否應該為雙邊貿易建立類似的「收益占比」以進行調適。不採取類似措施可能意味著雙邊貿易最終比碳市場機制更易於使用,從而減少了用於調適的資金。但是,許多國家/地區擁有禁止其視為國際徵收稅款的國內法律制度。目前的草案試圖以「強烈推薦」雙邊貿易與碳市場設定的占比相同來顯示其中間立場。

5.社會和環境保障:目前的草案內文沒有提及人權,只是要求項目應“避免對環境和社會造成負面影響”。並認為磋商應「在與適用的國內安排相一致的地方」進行,到2028年可以進一步審查保障措施。但這些文本「嚴重不足」。

前述提到各國同意建立新的全球碳市場體系,以幫助各國以較低的成本使經濟脫碳。但值得注意的是,我們從過去各種碳市場的豐富經驗中了解到如何對這些交易系統進行欺騙。包括有在一個地點減少排放而在另一地點排放的例子;沒有實際減排卻產生的減排信用額度;重複計算:一次是在採取行動的地區,另一次是在進行信用交易的國家;以及向最大的排放者分配過多免費的碳信用額度,也因此這些排放者最終甚至根本沒有被迫減少排放。另外,不正當獎勵措施的發展導致了比根本沒有任何交易系統的情況下排放更多的排放。所有這些現實世界的經驗幾乎都動搖了碳交易的假說,但是對那些既得利益的人仍然設法使其蓬勃發展。而我們被告知只需要更好的碳交易規則即可解決這些問題,這正是會談未能達成共識的原因。這種矛盾很可能會持續下去,主要是因為參與者感興趣的是這些規則將如何使他們受益,而不是對規則的努力會給能源系統轉型帶來些微推動作用。未來我國若實行碳交易機制,制度設計仍是最大考驗,應該以此為鑑。


關鍵字標籤 永續發展機制 清潔發展機制 碳排放交易



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