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歐盟2021再生能源指令修正草案與其公民參與過程

重點摘述:

  1. 歐盟再生能源指令(EU Renewable Energy Directive, RED) 自2009年上路,針對歐盟於2020年再生能源使用量訂出整體20%的目標、交通運輸可再生能源使用量則應達到10%,並要求各國提出相對應的國家計畫。[1]
  2. 指令於2018年配合歐盟節能目標更動而修改,增訂歐盟整體至2030年應達32%再生能源使用量、交通運輸部門的再生能源燃料使用量應達14%,以及確保生質能穩定發展等目標。2018年修正案中更明確指出不同部門應採取措施進行減量,並強調須確保及支持公民在再生能源領域的參與。[1]
  3. 自2020年起,歐盟預定配合歐盟提出綠色政綱與2030年減碳目標,展開一系列修法,稱為Fit for 55 包裹法案,並於2021年再次提出再生能源指令修正草案,預期至2030年整體可再生能源使用量應增加至40%,並達到相較1990年碳排減量55%的目標。[1]
  4. 2021年之修正草案亦期望將2020年發布的能源系統整合策略和氫能策略中的概念轉化進歐盟法律,前者強調以再生能源與氣候中和概念為立基發展能源整合系統,後者則以氫能技術發展為主。[2]
  5. 草案的修訂過程中運用初始影響評估(Inception Impact Assessment)手法蒐集公眾意見,此評估方式旨在讓公民和利害關係人了解歐盟執委會的計劃,以利公眾對擬採取的措施提供回饋意見,使其獲得充足的資訊並有效參與未來的公民參與活動。此評估方式獲得之公眾意見僅作為執委會針對計畫內容的規劃參考,並不影響計畫最終決策。[3]
  6. 執委會於2020年8月發布草案修正路線圖(Roadmap),並從利害關係人及公眾收取回饋意見,以利執委會的草案審查準備。後續於2020年舉辦線上公眾諮詢(Public Consultation),並於2021年3月發布簡短的諮詢摘要。此外,2020年12月和2021年3月亦組織 2 次利害關係人會議,針對各項議題進行深度討論。前述所有公民參與階段結束後,修正草案正式於2021年7月14日經歐盟執委會通過,草案現由歐盟理事會與歐盟議會審議中,並公開蒐集公眾對目前草案內容之意見至2021年9月底。[2]

 

圖 1、歐盟再生能源指令歷程示意圖(詳如下方說明)

圖 1、歐盟再生能源指令歷程示意圖[1]

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歐盟再生能源指令歷程示意圖

  • 1991 德國引入首例可再生能源電力收購制度
  • 1997 未來可再生能源的能源:歐盟到2010年再生能源比例達12%的指標性目標
  • 2000 可再生能源電力生產指令:各成員國設定指標性目標
  • 2001 首例大規模海上風力發電機組設置(丹麥)
  • 2003 運輸部門生質能源及再生能源指令:各成員國設定生質能源目標
  • 2008 0lmedilla太陽能園區(西班牙):全球最大發電廠(60MW),有能力提供40,000戶/年的電力需求
  • 2009 再生能源指令:歐盟到2020年可再生能源比例達20%,各成員國需綁定目標
  • 2014 陸域風力發電價格低於燃煤、燃氣及核能
  • 2018 再生能源指令修正:歐盟到2030年可再生能源比例達32%
  • 2019 歐盟風力及太陽能發電量首次超越燃煤
  • 2021 再生能源指令修正草案:歐盟到2030年可再生能源比例達40%

 

圖 2、再生能源指令修正草案的多階段公民參與(詳如下方說明)

圖 2、再生能源指令修正草案的多階段公民參與[4]

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再生能源指令修正草案的多階段公民參與

【路徑圖】已關閉,回饋期間:2020.08.03~2020.09.21

【公眾諮詢】已關閉,回饋期間:2020.11.17~2021.02.09

【執委會採納】開放中,回饋期間:2021. 07.16~2021.09.27

 


評析:

  1. 為實現 2030 年氣候目標中設定的溫室氣體 (GHG) 減排目標,歐盟執委員會於修正草案擬定過程中採用多階段公民參與手法蒐集公眾意見。第一階段為公布修正草案路線圖,內容包含對修正草案的一系列影響評估,並自2020年8月3日至9月21日止於線上收集公眾對該路線圖規劃的回饋。此階段共計收到374份回饋,分別來自於21個成員國和7個非歐盟國家的利害關係人。大多數回饋來自企業或商業協會,其次是非政府組織、匿名者和公民(圖 3),由於多數歐洲商業協會位於布魯塞爾,使絕大多數回饋來自於比利時,其次是德國和法國,並約有三分之一的回饋者指出歐盟應提高整體再生能源使用量之目標。[5]
  2. 第二階段公民參與於2020年11月17日起至隔年2月9日進行,以線上公眾諮詢為主要形式,執委會於線上公開問卷蒐集公眾意見。問卷包括54 個封閉式問題和42個開放式問題,涵蓋了關於修正草案整體目標及七大專業領域 的相關問題,總計收到39,046份回覆,回饋者包含政府部門、企業、行業協會、消費者組織、工人協會、非政府組織、環保組織、諮詢機構、學術界、智庫、其他相關利害關係人和公民等。回饋意見經彙整後,於2021年3月由執委會發布公眾諮詢摘要。[5][6]
  3. 此外,執委會另舉辦兩次公開研討會,開放公眾一同針對修正草案內容進行深度討論。第一次公開研討會於2020年12月11日舉行,主要聚焦於2030年再生能源在實現碳中和經濟、供暖與製冷、運輸、工業、電力、生質能源和認證體系等不同面向的應用。據統計結果,約500名參與者來自不同行業、貿易協會、遊說團體及政府機構等群體,多數參與者認為影響2030年目標達成與否的三大重點領域為運輸、建築及供暖與製冷(圖 5),並應加強此三類領域再生能源使用比例的標準訂定。同時,更應限制運用森林資源作為生質能來源,並加速可再生氫能技術發展與工業部門再生能源產地認證機制設置。[5]
  4. 第二次公開研討會於2021年3月22日舉辦,除了公布公眾諮詢初步分析結果,執委會另針對運輸、(區域)供暖與製冷以及生質能等重要議題進行進一步討論與規劃,共計873 人於線上參與此次研討會。[7]
  5. 除了專為再生能源指令修正草案舉辦的公民參與活動,執委會同時於其他相關領域論壇上公開諮詢利害關係人意見,例如天然氣監管論壇、供暖與製冷脫碳專家研討會和佛羅倫斯電力論壇等。此外,執委會更於2021年7月1日舉行的Fit For 55特別聽證會上與相關領域的社會團體進行磋商。[5]
  6. 綜整公民參與結果,並經過內部審議,執委會於2021年7月公布的修正指令草案中,最終針對各部門的再生能源使用量提出分項目標,包括:各國應於每年供暖及製冷領域提升1.1%使用量、再生能源餘熱及餘冷應達到足以供應2.1%區域供暖及製冷之使用量、交通運輸應使用再生能源並使碳密集度減少13%、工業再生能源使用量每年應增加1.1%、建築能源總使用量之再生能源佔比應達到49%。[5]
  7. 草案中同時指出應促進再生能源的部署和投資,一系列措施包含促進電氣化發展、氫能發展目標和認證機制、再生電力購買協議 (PPA) 、跨境合作、再生能源融資機制等。對應歐盟生物多樣性戰略,草案中指出應強化生質能源使用標準,禁止成員國自原始森林、泥炭地和濕地採購生物用於生質能源生產,並預計於2026年起不支持在純電力設施中使用森林資源,另要求使用生質能的小型熱力、電力裝置(等於或大於5MW)應遵守歐盟永續性標準(EU sustainability criteria)。[5]
  8. 本次再生能源指令修正草案所應用的初始影響評估手法從不同階段公民參與過程收集了諸多意見,在公眾諮詢及研討會中之參與者組成皆以產業及企業組織為多數,一般公民參與比例較少。而歐盟由於幅員遼闊,成員國公民於各活動中參與比例變動極大,仍需交叉分析考量各國或區域產業發展組成以及各企業組織分布位置(如:多數商業公會位於比利時布魯塞爾、德國法蘭克福為國際金融中心)以進一步分析意見代表性與可信度。
  9. 此外,因受新冠肺炎疫情影響,本次修正草案之公民參與活動皆改為線上舉辦,從統計結果可看出,兩次線上研討會的參與人數於議程進行至後半場後有明顯下降趨勢,尤以第一次研討會的下降幅度最為顯著[5],如何有效與公民進行互動以提升線上會議討論成效與參與度仍有很大的發展空間。
  10. 儘管初始影響評估結果並不影響執委會對修正草案的最終決策,但從公民參與過程中,可明顯看出公眾對於指令修正的主要建議以運輸領域改善為最優先項目,現公布之指令內容亦有針對公眾所關心的三大領域議題(運輸、建築及供暖與製冷)進行修正。有鑑於歐盟議會及歐盟理事會仍未通過此份修正草案,且草案仍公開蒐集公眾意見至2021年9月底,未來草案內容是否會再進行調整仍待觀察。

 

圖 3、路徑圖回饋之參與者類型(詳如下方說明)

圖 3、路徑圖回饋之參與者類型[5]

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路徑圖回饋之參與者類型

公司與企業組織59%、NGO12%、不具名11%、公民8%、環保組織3%、公家機關3%、學術機構1%、消費者組織、貿易聯盟、其他3%

 

圖 4、第一次研討會參與者類型(左);第二次研討會參與者類型(右)(詳如下方說明)

圖 4、第一次研討會參與者類型(左);第二次研討會參與者類型(右)[5]

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第一次研討會參與者類型(左)

【產業、商業協會、遊說團體】26%、【科學研究、顧問業】9%、【輸電系統營運商(TSO)、配電系統營運商(DSO) 10%】、私人企業14%、政府機構22%、其他18%、NGO1%

第二次研討會參與者類型(右)

企業組織53%、【學術單位、研究機構】3%、公家機關20%、其他16%、【NGO、環保組織】8%

 

圖 5、第一次研討會重要議題辨認(問卷調查結果)(詳如下方說明)

圖 5、第一次研討會重要議題辨認(問卷調查結果 )[5]

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第一次研討會重要議題辨認(問卷調查結果)

得票數:電力77、燃氣44、供暖與製冷116、區域供暖與製冷56、建築86、服務業(包含ICT)19、工業82、運輸123、農業34

 


參考資料:

[1] Renewable energy directive, European Commission, 2021.

[2] Powering a climate-neutral economy: Commission sets out plans for the energy system of the future and clean hydrogen, European Commission, 2021.

[3] Inception Impact Assessment for REDII, European Commission, 2020.

[4] EU renewable energy rules – review, European Commission, 2021.

[5] 2021/0218 (COD) Proposal for a Directive, European Commission, 2021.

[6] EU renewable energy rules – review (Public consultation) , European Commission, 2021.

[7] Workshop: Revision of the Renewable Energy Directive, European Commission, 2021.

[8] DIRECTIVE 2009/28/EC, The European Parliament and the Council of the European Union.

[9] DIRECTIVE (EU) 2018/2001, The European Parliament and the Council of the European Union.