瑞士能源法公投通過，確定「2050能源策略」的能源轉型路徑，不再新建核電廠，既有5部核電機組運轉50年後陸續除役
摘要
(一) 瑞士2016年9月通過能源法修正案[1]，此次修改的重點為納入能源轉型「2050能源策略」[2]，並分階段實施。「2050能源策略」側重三大主軸：強化能源效率並抑低能源消費、增加再生能源，與禁止興建新核電廠。倡言反對的瑞士人民黨提出公投要求，聯署於2017年1月跨過門檻，投票日訂於5月21日周日，可採通信投票。
(二) 公投題目為：您是否同意 2016年9月30日通過的能源法？
(三) 瑞士聯邦政府依規定在公投說明文宣中附上正反方兩方意見，聯邦政府贊成此提案，因此代表正方意見，反方以瑞士人民黨的論述為主。
(四) 列於政府官方說明文宣中的反方意見為：
1. 拒絕更多的官方管制與禁制事項：未來18年內政府要求民眾能源消費削減近半，2029年禁用燃油暖氣，新法將迫使民眾購買新設備，影響競爭力，而開車上路亦將耗費更大。
2. 拒絕付不起的能源：能源法未來30年將耗費約2億瑞士法郎，相當於每戶四口之家一年需額外支付3,200瑞士法郎的費用或稅賦。
3. 拒絕就業機會與生活福祉的損失：每戶家庭一年因而減少3,200瑞士法郎的消費支出，勢必減損觀光、零售與工藝產業。
4. 拒絕景觀衝擊：風力發電與太陽能板雖然只占發電量一小部分，卻衝擊瑞士的美麗景觀。
5. 除了以上四點主訴求外，坊間亦有批評過份補貼再生能源的聲音。針對每戶家庭年增3,200瑞士法郎的能源額外支出，政府私下駁斥其誇大。
(五) 聯邦政府所提供的正方意見為：
1. 強化瑞士：目前瑞士有75%的能源需求依賴進口的化石燃料，提升本國潔淨的風力、光電、地熱與生質能等再生能源，可提升能源自主，且降低向外國採購化石燃料的費用。
2. 強化創新、增進投資與就業機會：住家與經濟都受益於建築節能改善計畫，工廠則因節能改善計畫而減少能源支出，這些產值都會留在本國。
3. 四口家庭每年僅增加40瑞士法郎費用：由於發展再生能源，政府估算未來能源費用將微幅增加，可經由能效改善中和實際支出。此漲幅對瑞士經濟與家庭而言是可負擔的，且有時間性。能源密集公司則會維持現狀水準。
4. 既有核電廠逐步除役，不再新增新機組：新一代核電機組成本因安全因素而大幅提高，導致發電成本較昂貴。此外放射性核廢料問題尚未解決。
(六) 「能源法」公投結果為58.2%贊成，41.8%反對，通過此案。26個邦中，有24個過半，法語洲支持度明顯較高；前五大城市贊成票均高於60% [3]。
資料來源：聯邦政府「能源法」公投檔案頁[4]
圖1、瑞士能源法公投結果評析
(一) 瑞士電源結構：
1. 瑞士2016年度全國電力消費582.4億度(扣除電網傳輸電力損耗與抽蓄發電)，略少於2015年度電力消費0.01%。當年度瑞士國內GDP成長1.3%，人口成長1.1%，供暖度日增加6.7%[5]。
2. 瑞士以水力發電為主，2015年度占全國總發電量59.9% 其中水庫型與川流式發電各占34.7%和25.2%、核電占33.5%，太陽能、生質能、廢棄物發電等，合計約4.3%，以廢棄物發電為主。傳統火力電廠僅約為2.3%[6]。
圖2、2015年瑞士發電結構比例[6]
3. 瑞士常態性透過電網與鄰國輸出入電力，過往每年淨出口量均高於進口，但2016年則是首次進口多於出口，數值為39億度[5]。
n 瑞士能源消費結構：瑞士電力雖然較為低碳，但電力僅占整體能源消費結構的25%，供暖與運輸高度仰賴進口化石燃料。其中，瑞士的供暖較少使用區域供熱，多半使用汙染排放較多的燃料油(heating oil)與石油焦，占整體能源使用的16%[7]。
圖3、2015年瑞士最終能源消費結構
(二) 瑞士「2050能源策略」背景說明：
1. 瑞士有4座核電廠，總計5部機組，包含全球最老的現役核電機組Beznau一號機，自1969年開始投產。鑒於日本福島核災，瑞士聯邦政府與國會於2011年5-6月間決議不再新建核電廠，既有核電廠屆齡(運轉50年)除役，分別為：Beznau第一機組2019年、Beznau第二機組與Mühleberg 2022年、Gösgen 2029年、Leibstadt 2034年。
2. 因應國會要求，聯邦政府需著手規劃更細緻的「2050能源策略」，2013年將「2050能源策略」第一階段方案提案送進國會並舉辦公聽會，分別經過上下議院的多次審議，至2016年9月通過。
3. 如圖4，「2050能源策略」概分為兩階段，此次付諸公投的能源法修改內容為第一階段，紅框標註的範圍，除了能效與再生能源等行動策略外，也包括電網擴增策略，與初期國會與聯邦政府的政治承諾文件，但不包含電業法修正與自由化的部分。而第二階段則將處理財稅相關的市場機制，爭議較大，目前聯邦政府已提案至國會中展開討論，預期自2021年後執行。能源法公投當日記者會中，瑞士輪值總統暨環境、交通、能源、通訊部長Doris Leuthard表示，縱使能源法修改已有民意支持，但第二階段無法急躁決定。
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圖4、瑞士「2050能源策略」概念圖[8]
(三) 瑞士「2050能源策略」內容摘要：
1. 強化能源效率與節能：
(1) 目標：相較於2000年，平均每人能源消費量於2020年減少16%，2035年減少43%。平均每人電力消費於2020年減少3%，2035年減少13%。
(2) 由地方政府執行建築節能改善計畫，經費由碳稅挹注，每年徵得總額將從3億瑞士法郎提升到4.5億。
(3) 加嚴機動車輛排放管制，2021年出廠新小客車排碳量須從現在的130g/km降低至95g/km，與歐盟標準接軌。另聯邦政府會替各車廠能效計算出其各自目標 (Individuelle Zielvorgabe)，納入能效標準管制依據。生產製造或於本國經銷排放超標的新車，都有相應罰則；
(4) 提升電器、汽車、工廠的能效標準，包括待機模式、單位耗能，並需進行驗證；
(5) 提供工廠與建築節能財稅誘因，特別針對用電大戶，例如導入能效措施可減免碳稅；
(6) 推廣家戶智慧電表；
(7) 採用更多市場性手段鼓勵節能；
(8) 能源局推動先導、示範與旗艦計畫。
2. 增加再生能源：
(1) 目標：增加再生能源發電量參照值(不含水力)，2020年累計達44億度，2035年達114億度。水力發電於2035年累計達374億度。
(2) 地方政府應協助建置再生能源推廣之法規環境，建議各州政府針對新建與既有建築物提出法規，促進應用節能手段與再生能源；設定區域供熱非再生能源使用的上限；針對建築物的再生能源利用率可納入地方政府的建築能效規定MuKEn中。
(3) 繼續推廣再生能源裝設，包括太陽能、風力、生質能、水力、地熱發電可參與躉購電價制度，補助以五年為限。但以下不參與保證收購：小於1MW與大於10MW的水力發電、小於30 kW的太陽光電設施等。超過10MW的大水力發電設施因有抽蓄發電等其他綜效，而另有補助方式。小於1MW的水力發電中，若由飲用水與廢水處理業者安裝、或未引用自然河道水源者，亦可特許加入躉購制度。興建大型水力與風力機時，需顧及生態與地景，每個案件都須獨立環評。
(4) 增加電力附加費以促進再生能源與能效提升，由每度1.5分瑞士法郎提高到2.3分，每年將可增加4.8億瑞士法郎的預算。
(5) 針對再生能源電力上網躉購費率設下落日時程，保證收購案件僅受理到2022年底，新建再生能源設施後的投資補貼僅提供至2030年。
(6) 鼓勵再生能源自產自用。
3. 禁止興建新核電廠：
(1) 既有核電廠屆齡除役，不再新建核電廠，現役核電廠許可證不可變動。
(2) 核能相關研究不受限制。
(3) 用過核燃料棒視為放射性廢料，不得再利用。
(四) 此次並非瑞士首次針對廢核公投，過去至少有6次以上的相關公投。最近一次為2016年11月27日，瑞士綠黨與環保團體亦曾針對能源轉型發起一次公投，要求提早廢核時程到2029年，當時聯邦政府擔任反對立場。投票結果54%反對，45%贊成，提案未獲通過[9]。
(五) 瑞士另有減碳法，依照現有規範，新建火力電廠必須補償其碳排放，因而構成了以火力補足用電缺口的門檻。配合巴黎氣候協定通過，目前正啟動修法計畫，擬作為瑞士未來氣候政策的法律基礎[10]。
(六) 公民投票是瑞士的政治決策特色，聯邦政府與地方政府的重要決策常利用公投來讓民眾進行複決。聯邦政府此次能源法公投在背景資料的提供、雙方論述公正並陳上均詳實進行，雖然社會無法避免會受到激化，但民眾可以在公投前獲得足夠的資訊進行比較，不會僅受政府單方面操縱輿情。礙於國情不同，難以完全複製到臺灣，但其促進民眾討論的行政程序可資參考。
(七) 聯邦政府修法意見中，強調提升能源自主，但瑞士仰賴進口的化石燃料絕大多數用於供暖、運輸用油，相較之下電力部門的自給率反而較高。由於「2050能源策略」以廢核為起始，因此會讓社會聚焦在如何彌補核電用電缺口。但實際上，聯邦政府仍針對減少油耗提出策略。例如，其以建築節能改善為手段，削減建築供暖能耗，汰除燃油供暖，並嘗試提升生質熱與廢熱進入區域供暖的誘因；減少運輸能耗部分，乃採新車油耗標準管制。我國能源轉型的討論，亦聚焦於電力結構，可思考如何針對其他能耗方面提出策略。
註釋
[1] 能源法修正案2016版本
[2] 瑞士2050能源策略
[3] 2017年5月21日「能源法公投」結果
[4] 瑞士聯邦政府「能源法」公投檔案頁
[5] 瑞士電力消費初步統計，Swiss Federal Office of Energy SFOE
[6] 由於前註2016年公開資料尚不完整，因此引用2015年度發電結構供參。
[7] 瑞士能源消費年度統計，Swiss Federal Office of Energy SFOE
[8] 瑞士「2050能源策略」官方說帖，Swiss Federal Office of Energy SFOE
[9] 瑞士核電提早除役公投資料 (2016年11月27日)
[10] 瑞士減碳法
[11] 公投贊同方網站 https://es2050.ch/de/
[12] Luigi Jorio，瑞士的能源未来由人民决定。Swissinfo中文網。